中国国土资源报

　　新修订的《闲置土地处置办法》(国土资源部第53 号令)与原来的5 号令相比，在闲置土地的界定、闲置土地的处置程序、闲置土地的预防和监管等方面都作出了许多新规定。新《闲置土地处置办法》7 月1 日实施以来，本报及时进行了详细解读，但近期接到许多来电咨询该办法实施中的一些具体问题。为此，本报记者采访了国土资源部政策法规司副司长魏莉华，请她针对一些地方在实施该办法中遇到的突出问题，从立法的角度进行答疑释惑，以指导基层实践工作。

　　1.“闲置土地”是指政府已经供出去的国有建设用地

　　问：《闲置土地处置办法》对闲置土地的界定与原来的5 号令有明显区别，在执行中如何正确界定闲置土地?

　　答：根据《闲置土地处置办法》第二条的规定，闲置土地包括两种情形：一是国有建设用地使用权人超过有偿使用合同或者划拨决定书约定的动工期限满一年未动工开发的国有建设用地;二是已动工开发但投资额不足总投资额的25%或者已动工面积不足应动工面积1/3，中止建设满一年的，可以认定为闲置土地。这两种闲置土地在处置方式上有明显的不同。对于第一种情形的闲置土地，除了因不可抗力或者政府及政府有关部门的原因导致的以外，满一年的要缴土地闲置费，满两年的要无偿收回。而对于第二种情形的闲置土地，主要是与土地使用权人协商，依照《闲置土地处置办法》第八条的规定，采取延长动工开发期限、调整土地用途规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回、置换土地等方式处置，促进国有建设用地有效利用。特别需要说明的是，《闲置土地处置办法》规定的“闲置土地”，主要是指政府已经供出去的国有建设用地，不包括在政府储备中心尚未供出去的国有建设用地。

　　2.政府原因导致闲置的由国土资源主管部门核实认定

　　问：《闲置土地处置办法》第八条对因政府及政府有关部门的原因导致闲置土地的情形进行了界定，实践中这种认定的责任人是国有建设用地使用权人还是国土资源主管部门?

　　答：根据《闲置土地处置办法》第八条的规定，认定的责任人是市、县国土资源主管部门。市、县国土资源主管部门对其调查发现的闲置土地，应当在法定期限内向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定通知书》。国有建设用地使用权人在收到《闲置土地认定通知书》后，认为其闲置土地属于政府及政府有关部门的原因导致的，可以向市、县国土资源主管部门提供说明材料，由市、县国土资源主管部门进行调查核实和认定。

　　3.闲置费按土地总价款的20%征收

　　问：《闲置土地处置办法》第十四条明确，土地闲置费要按照土地出让或者划拨价款的20%征收。请问这里的土地出让价款与土地出让金是否相同?

　　答：《闲置土地处置办法》第十四条规定的“土地出让或者划拨价款”，是指出让或者划拨土地的总价款。土地出让价款是指国有建设用地使用权出让合同确定的由国有建设用地使用权人向政府支付的全部土地价款，不同于土地出让金。土地出让金是出让土地时政府所取得的土地纯收益，土地出让金一般只占土地出让价款的25%。土地闲置费标准不是《闲置土地处置办法》新确立的，而是按照2008 年国发3 号文件《国务院关于促进节约集约用地的通知》确定的，旨在大幅度提高土地闲置费的标准，用经济手段促进国有建设用地使用权人加快开发利用土地。此外，《闲置土地处置办法》确定的土地闲置费的征收标准是20%，而过去各地的征收比例基本都在20%以下，一般是10%～15%。今年7 月1 日以后，各地都必须按照《闲置土地处置办法》规定的20%的标准来征收土地闲置费。

　　4.因闲置而被收回时不退回土地取得成本

　　问：《闲置土地处置办法》第十四条第二款规定，未动工开发满两年的，无偿收回国有建设用地使用权。地方在执行中对这一条的理解有两种不同的观点，一种认为收回国有建设用地使用权时应当退回取得成本，另一种观点认为不应当退回成本。请问哪种观点是正确的?

　　答：对超过约定的动工期限满两年未动工的，无偿收回国有建设用地使用权，是《土地管理法》第三十七条和《城市房地产管理法》第二十六条确立的法律制度，这种收回决定属于行政处罚，具有财产罚的性质，国土资源行政主管部门在依法无偿收回国有建设用地使用权时，当然不应当退回国有建设用地使用权人的取得成本。需要说明的是，如果被收回的国有建设用地设有抵押权的，作出收回决定的国土资源主管部门应当将其作出的《收回国有建设用地使用权决定书》抄送相关的抵押权人，以提醒抵押权人保护其合法权益。如果被认定的闲置土地已被人民法院查封的，国土资源主管部门不得作出收回国有建设使用权的决定。

　　5.违反合同约定未动工的将同时收取违约金和闲置费

　　问：在签订国有建设用地使用权出让合同时，合同条款中对违反合同约定动工开发的，一般都有收取违约金的规定。而根据《闲置土地处置办法》第十四条第二款的规定，超过约定的动工期限满一年未动工的，要向国有建设用地使用权人征缴土地闲置费。请问如果违反合同约定超过一年未动工开发的，对国有建设用地使用权人是否同时收取违约金和土地闲置费?

　　答：应当同时收取违约金和土地闲置费。因为违约金和土地闲置费的性质不同。所谓违约金，是指法律规定或当事人在合同中约定，一方当事人违约时应支付给对方的一定数额的货币或代表一定价值的财物。违约金由法律规定或当事人事先约定，指明了当事人违约的不利后果，具有警示和督促当事人信守承诺的作用，对于保障合同的履行具有十分重要的意义，其实质是一种民事法律责任方式。而土地闲置费则是国有建设用地使用权人违反法定义务所应当承担的一种法律后果，其实质是一种行政法律责任方式，两者不可替代，应当同时收取。

　　6.今年7 月1 日以后认定的闲置土地按新办法处置

　　问：《闲置土地处置办法》自今年7 月1 日起开始实施。在新的办法实施之前产生的闲置土地，按照什么政策进行处置?

　　答：这个问题涉及法律的溯及力问题。法律的溯及力是新法实施后一个非常普遍的问题，是指法律生效以后能否适用于生效以前的行为。如果适用，就表明法律具有溯及力;如果不适用，就表明法律不具有溯及力。在现代社会，“法不溯及既往”是基本的法治原则。按照“法不溯及既往”的基本原则，对于在新的《闲置土地处置办法》实施前已经进入处置程序的闲置土地，可以继续按照原来5 号令的规定处置。对于在本办法实施后认定的闲置土地，应当依照本办法的规定进行处置。特别需要说明的是，《闲置土地处置办法》不具有溯及力，并不意味着要以2012 年7 月1 日作为起算闲置土地的时间点。闲置土地的认定，要按照《闲置土地处置办法》第二条的规定，主要以出让合同约定的动工日期为标准来计算和认定。

　　7.认定闲置的先责令限期动工开发

　　问：对超过约定的动工期限满两

　　年的闲置土地，要无偿收回土地，这对于建设用地使用权人来说无疑是非常严厉的处罚措施。如果说国土资源主管部门在调查认定时，发现土地已闲置两年以上，在依法作出无偿收回国有建设用地使用权决定以前，是否允许国有建设用地使用权人在一定的期限内采取措施自我纠正?

　　答：在《闲置土地处置办法》起草

　　过程中，我们把握的一个基本原则就是促进利用。也就是说在闲置土地处置过程中，收缴土地闲置费和无偿收回土地都不是目的，闲置土地处置的最终目标是促进闲置土地的消化和合理利用。因此，国土资源主管部门对于其调查认定的闲置土地，在下达《收回国有建设用地使用权决定书》前，应当首先责令其限期动工开发;逾期不动工开发的，无偿收回土地。这也符合《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的有关规定。