政策原文：《云浮市城乡建设档案管理办法》（云浮市人民政府令第5号）

        为进一步完善我市城乡建设档案管理法规和制度，规范我市行政区域内城乡建设档案管理活动，发挥城乡建设档案在城乡规划、建设、管理中的作用。市自然资源局组织编制了《云浮市城乡建设档案管理办法》（以下简称《办法》），并于2020年11月27日经云浮市人民政府令第5号公布，自2021年1月1日起施行。

       这是我市取得地方立法权以来的第五部政府规章。

       一、立法背景

       城建档案是一座城市建设的历史记录，是当今城市可持续发展的宝贵资源，是切实补齐城市建设短板，制定科学合理的国土空间规划的前提必然条件，是进行社会管理、提供公共服务、保障城市生产生活秩序、维护城市安全、应对城市突发应急事件等工作中具有非常重要的作用。我市于1995年颁布了《云浮市城市建设档案管理暂行办法》（云府〔1995〕17号），为我市做好城乡建设档案管理工作提供了法定依据。随着我市对城乡规划管理职能的调整，以及《中华人民共和国城乡规划法》《广东省档案条例》《城市地下管线工程档案管理办法》等相关法规条例的相继出台实施，原《云浮市城市建设档案管理暂行办法》（云府〔1995〕17号）已不再适应我市城乡建设档案管理的实际发展需要，于2017年12月31日市政府对该办法予以废止。根据《云浮市人民政府办公室关于印发云浮市人民政府2019年度规章制定计划的通知》（云府办函〔2019〕17号）的有关要求，将《办法》列入云浮市人民政府2019年度规章制定计划。

       该《办法》的制订，可规范我市行政区域内城乡建设档案的收集、报送、整理、保管、利用和管理活动，为我市城乡建设档案管理工作提供合法有效的依据。为加快实现我市城乡建设档案的标准化、规范化和信息化，促进行政管理机关依法行政提供更有力的保障，有利于提升我市的城市综合现代化的治理能力。

       二、起草依据和起草过程

       （一）起草依据

       1、主要依据：《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国标准化法》《科学技术档案工作条例》《建设工程质量管理条例》《中华人民共和国档案法实施办法》和《广东省档案条例》。

       2、参考依据：《城市建设档案管理规定》《城市地下管线工程档案管理办法》《重大建设项目档案验收办法》《各地政府城建档案管理规章》《云浮市全面开展工程建设项目审批制度改革实施方案》《云浮市房屋建筑和市政基础设施工程项目竣工联合验收办法(试行)》。

       （二）起草过程

       2019年4月，由市自然资源局组织市城乡规划编制研究中心启动该《办法》的起草工作，并制定了《云浮市城乡建设档案管理办法制定工作方案》；5月,开展前期调研工作，通过召开座谈会、实地调研、书面调研、电话咨询等方式向各县（市、区）城建档案管理机构、市直有关部门、部分建设工程单位进行调研走访，了解各地、各部门城乡建设档案的基本情况；专题学习考察省内兄弟城市广州、佛山、东莞、中山、茂名等市的管理模式，了解各地城乡建设档案馆建设以及城乡建设档案管理办法的制定情况，吸收各地的经验和建议；6月，结合机构改革调整情况，成立《办法》制定工作小组；7月，完成《办法》征求意见稿，并征求各县（市、区）和市直22个部门的修改意见，共收到修改建议3条，被采纳3条，无意见24条；8月，根据收集到的意见及建议，对《办法》征求意见稿进行修改完善，并于8月22日召开立法听证会；9月26日召开专家评审会，专家组所提出的6项修改意见全部采纳，并形成专家评审会意见回应表；10月18日通过公平竞争性审查；10月31日通过局政策法规科合法性审查；11月7日上午经局党组讨论审议通过。11月8日签发呈报市人民政府进行审议。自2019年11月开始，改由市司法局开始对《办法》进行立法审查，先后会市自然资源局共组织6次《办法》审查工作会议，2次牵头组织公开征求社会公众、行政机关内部及市政府法律顾问意见，组织有关单位召开了3次座谈会、研讨会，并组织听取了市主要建设企业和市建筑业协会、市房地产协会等行业协会商会意见，并充分结合新修订的《档案法》《民法典》，对难点堵点问题反复协调、研讨，为《办法》的顺利出台提供了有力的法治保障。《办法》出台总历时1年7个多月。

         三、《办法》主要内容

       《办法》共六章三十三条，对政府、相关部门的档案管理职责，城乡建设档案的收集范围，移交接收的相关要求，保管利用以及法律责任等内容进行了全面而系统的规定。主要内容包括：

       （一）明确了立法目的和依据、适用范围和定义、管理原则、保障、鼓励与奖励等（第一条至第五条）

       一是明确立法目的是为了规范城乡建设档案管理，有效保护和利用城乡建设档案，提高城乡建设档案信息化建设水平，发挥城乡建设档案在城乡规划、建设、管理中的作用。二是明确适用范围为本市行政区域内城乡建设档案的收集、移交、接收、整理、保管、利用和监督管理等活动；明确城乡建设档案为在城乡规划、建设、管理活动中直接形成的对国家和社会具有保存价值的文字、图纸、图表、声像等各种载体的历史记录。三是明确了统一领导、统一标准、信息共享、集中管理与分级管理相结合的管理原则。四是明确了党对档案工作的领导、规划和经费保障。五是明确了鼓励、支持，表彰、奖励。

       （二）明确了城乡建设档案管理机构和职责（第六条至第九条）

       一是明确市、县（市、区）自然资源主管部门是本行政区域城乡建设档案行政主管部门，规定其职责。二是明确城乡建设档案管理机构的职责。三是明确市、县（市）城乡建设档案管理机构对城乡建设档案实行集中管理，并对市、县（市）城乡建设档案管理机构管理区域作了划分。四是明确有关主管部门的职责。

       （三）明确了城乡建设档案的移交和接收（第十条至第十九条）

       一是明确了城乡建设档案管理机构重点接收和管理的档案资料范围，包括各类城乡建设工程档案、业务管理和业务技术档案、城乡建设基础资料档案、其他具有保存价值的城乡建设资料四大类。二是明确了建设工程档案编制主体的编制要求。三是明确了主管部门对建设单位移交城乡建设档案的告知义务。四是明确了城乡建设档案的验收和移交。五是明确了地下管线资料的移交。六是明确了业务管理和业务技术档案移交和征集、接受捐赠、代存。七是明确了城乡建设档案的编制标准。

       （四）明确了城乡建设档案的保管和利用（第二十条至第二十八条）

       一是明确了城乡建设档案管理机构建立健全管理制度和确保城乡建设档案安全、完好的工作要求。二是明确了城乡建设档案管理机构保管城乡建设档案的专用库房建设及有关要求。三是明确了城乡建设档案标准化、规范化和信息化管理要求。四是明确了城乡建设档案管理机构加强信息化建设，实现档案信息资源共享的要求。五是明确了城乡建设档案利用主体、利用方式、优先利用和重要、珍贵档案的利用等。六是明确了利用档案时的禁止性行为。七是明确管理和利用城乡建设档案的保密要求。

       （五）规定了法律责任（第二十九条至第三十一条）

       法律责任主要分为不移交建设工程档案的法律责任、利用城乡建设档案时违反禁止性规定的法律责任、部门工作人员的法律责任三大部分。针对第三章规定了不移交建设工程档案的法律责任，针对第四章规定了利用城乡建设档案时违反禁止性规定的法律责任，针对第二章规定了部门工作人员的法律责任。

       （六）规定了过渡期和生效日期（第三十二条至第三十三条）

       一是规定了本办法施行之日起六个月内向城乡建设档案管理机构移交档案的过渡期。二是规定了办法自2021年 1月1日起施行。

         四、重要问题说明

       （一）关于“城市建设档案”范围扩大为“城乡建设档案”的问题

       建设部于1997年出台的规章《城市建设档案管理规定》仅规定城市建设的档案管理问题，2008年施行的《中华人民共和国城乡规划法》结束了城乡二元分治的规划管理制度，《城市建设档案管理规定》虽然在其后作了三次修正，但基于各种原因，没有将“乡”的建设档案纳入管理范围。近年来，国家实施乡村振兴战略，积极推动城乡一体化建设，促进城乡融合发展，将“城市建设档案”范围扩大为“城乡建设档案”适应了城乡建设一体化进程的需要，《办法》在第十条将城乡建设档案一起予以集中归集管理，对于统筹城乡建设发展至关重要。

       （二）关于与新修订档案法衔接的问题

       根据今年6月20日新修订的《中华人民共和国档案法》，《办法》在第三条、四条明确了统一领导的原则和城乡建设档案工作的政治定位，在第十条明确了建立健全覆盖面广的城乡建设档案资源体系，在第一、三、六、二十三条明确了档案信息共享原则和信息化建设要求，在第二十四条至第二十六条明确了方便人民群众对档案的利用，在第二十八条明确了档案安全底线。鉴于新修订的档案法于2021年1月1日起施行，在第三十三条相应规定办法自2021年1月1日起施行。

       （三）关于业务管理和业务技术档案移交的问题

       城乡建设档案的合理收集不应只靠城乡建设档案管理机构一己之力，也不应只包含《城市建设档案管理规定》规定的建设系统的城乡建设档案，而应当打破行业壁垒，发挥其他主管部门的保管、保护作用。为建立健全覆盖面广和完整的城乡建设档案资源体系，实现对城乡建设档案的集中管理和对档案资源有效整合、共享和充分利用，借鉴《城市建设档案管理规定》《厦门市城乡建设档案管理办法》《成都市城乡建设档案管理规定》等规定，规定了住房和城乡建设、交通运输、水行政等部门的职责以及将建设工程的各专业主管部门形成的具有长期或者永久保存价值的业务管理和业务技术档案纳入城乡建设档案管理机构重点接收和管理的档案资料范围。

       （四）关于工程档案验收的问题

       《城市建设档案管理规定》于2019年作出修正，将第八条“列入城建档案馆档案接收范围的工程，建设单位在组织竣工验收前，应当提请城建档案管理机构对工程档案进行预验收。预验收合格后，由城建档案管理机构出具工程档案认可文件”修改为“列入城建档案馆档案接收范围的工程，城建档案管理机构按照建设工程竣工联合验收的规定对工程档案进行验收”。删去第九条“建设单位在取得工程档案认可文件后，方可组织工程竣工验收。建设行政主管部门在办理竣工验收备案时，应当查验工程档案认可文件”。根据《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11号）“（八）实行联合审图和联合验收。”关于“实行规划、土地、消防、人防、档案等事项限时联合验收，统一竣工验收图纸和验收标准，统一出具验收意见。”的要求，实行档案限时联合验收。因此《办法》第十三条作了相应修改，并结合实际，加强城乡建设档案管理机构的业务指导，建设单位可以在申请工程竣工验收之日三十日前与城乡建设档案管理机构对接工程档案验收。

        五、《办法》施行意义

       （一）打造粤北生态建设发展新高地和推动乡村振兴走在全省前列的需要

       城乡建设档案是城乡建设的历史记录，是供城乡规划、建设及其管理利用的主要资料，是实施城乡科学治理、保障城乡生产生活秩序和有效应对突发事件、维护城乡安全的重要依据，在社会治理、提供公共服务、工程建设、运营管理、养护维修等方面发挥着十分重要的作用。城乡建设档案既是城乡建设管理的记录与见证，又是推动城乡可持续发展的宝贵资源，做好城乡建设档案工作既是对城乡建设历史负责，也是对城乡融合发展负责。随着我市聚力打造粤北生态建设发展新高地、推动乡村振兴走在全省前列，城乡生态功能和承载能力持续提升，城乡配套设施功能逐步健全完善，城乡建设一体化发展加快推进，管好、用好城乡建设档案对于促进城乡建设事业持续健康发展具有十分重要的意义。加强城乡建设档案法治化建设，既满足城乡建设档案工作适应城乡发展的需要，也有利于推动乡村振兴和城乡融合发展。

       （二）对标《民法典》《档案法》以人民为中心的需要

       《民法典》坚持以人民为中心，切实回应人民的法治需求，更好地满足人民日益增长的美好生活需要。《档案法》坚持以人民为中心，保障人民利用档案的权利，充分反映档案为民所建、档案为民所用、档案为民所管的诉求。对城乡建设档案而言，新时代人民美好生活需要包含对覆盖面广的城乡建设档案资源体系和对服务人民群众的城乡建设档案利用体系的需求。以《民法典》《档案法》为重要标尺，体现城乡建设档案的人民性，回应人民对城乡建设档案的需求，聚焦市政基础建设工程档案等民生城乡建设档案的收集，确保城乡建设档案的完整与安全，保管保护好档案资源，加强信息化建设和推进利用网络化，为人民群众提供查档利用便民利民服务，让城乡建设档案更好服务于人民群众，让人民群众共享城乡发展成果，是城乡建设档案管理立法的应有之意。

       （三）补齐我市城乡建设档案管理工作“短板”的需要

       我市城乡建设档案管理工作较为滞后，相关管理机构未发挥出应有的作用，管理体制和工作机制等方面不能适应新时代城乡建设需要，在一定程度上阻碍了城乡建设发展。我市城乡建设档案管理工作主要存在以下“短板”：一是城乡建设档案收集不畅，移交、接收、管理不规范。建设单位未依法移交城乡建设档案，部门形成的具有永久保存价值和长期保存价值的业务管理和业务技术档案未按规定移交，城乡建设档案管理机构未按规定做好保管、保护、提供利用等工作。二是城乡建设档案信息化建设滞后，档案资源整合不足，共享和利用效率较低，公共服务水平不能适应新时代档案工作发展步伐。三是主管部门、管理机构管理职能未明晰，机构组织、经费得不到保障。

为推动乡村振兴走在全省前列，保障城乡建设档案的人民性，解决我市城乡建设档案移交、接收、保护、利用等现实问题，提高城乡建设档案管理工作规范化、法治化、信息化水平，不断推进治理体系和治理能力现代化，《办法》出台意义重大。